Impôts et taxes : les recettes difficiles…

 

 

Impôts et taxes n’ont pas bonne presse en France pour de multiples raisons. D’abord, parce que leur collecte est un privilège régalien, ils restent historiquement frappés de la méfiance face à un pouvoir autoritaire : le gendarme fiscal, naguère le gabelou, aujourd’hui l’inspecteur des impôts, n’est pas un personnage populaire : pis, il provoque presque une allergie. Ensuite parce qu’à la différence d’un prix d’achat qu’il faut bien débourser pour obtenir un objet ou un service, la contrepartie de l’impôt n’est ni immédiate, ni toujours visible : un prélèvement obligatoire apporte une recette et donc contribue au financement d’une prestation gratuite (ou à un prix atténué) d’un service donné, ou encore d’une allocation en espèces. Or la prestation, qui est la contrepartie du prélèvement, parce qu’elle relève d’un effort de solidarité, est le plus souvent indirecte (on oublie vite que l’impôt paie l’éducation ou la police), parfois, solidarité oblige, bénéficie à d’autres et se trouve ainsi coupée de la collecte du financement qui la permet. Enfin, la complexité du système fiscal, sédimenté par les siècles et les réformes quasi-incessantes, est telle que la portée de chaque dispositif est le plus souvent incompréhensible ; du coup, son équité, par construction discutable, s’en trouve souvent décrédibilisée.

 

Ce n’est pas tout : le système fiscal était à l’origine destiné purement et simplement à la collecte de fonds ; avec la progressivité de l’impôt sur le revenu, il a pris l’allure d’un outil social de réduction d’inégalités. Il est devenu peu à peu également un outil d’intervention pour certaines politiques économiques ou sociales, soit par la nature même du prélèvement (taxe sur les tabacs, par exemple), soit par l’organisation de son assiette qui conduit à parler désormais de « dépenses fiscales » : la diminution du taux d’un prélèvement peut se substituer à une dépense directe d’intervention.

 

Ainsi, outils de collecte pour financer des prestations collectives ou des allocations comme outils de politique à des fins sociales ou économiques se mêlent inextricablement dans la politique de prélèvements obligatoires. Additionner tous les prélèvements obligatoires est donc un exercice budgétaire global nécessaire (pour les comparer aux dépenses qu’ils devraient grosso modo équilibrer, avec les emprunts), mais interpréter le niveau obtenu par cette totalisation devient très vite un exercice dépourvu de tout autre sens qu’idéologique ou médiatique (« trop d’impôt tue l’impôt », « la socialisation que permet l’impôt marque le niveau de solidarité collective »). De surcroît, la nécessité sociologique de faire des comparaisons internationales contraint de rechercher une base de comparaison et le PIB fait alors, à nouveau, surface : on peut compter le volume de prélèvements en points de PIB…

 

On laissera à la recherche économique la tâche difficile de savoir s’il existe un seuil, et lequel, au-delà duquel un prélèvement est économiquement nocif. On ne pourra que constater que l’atmosphère politico-médiatique conduit globalement à refuser tout prélèvement d’une taxe supplémentaire. Comment alors justifier les « prélèvements obligatoires », en général, comme étant le moyen de financer des services publics et d’abord ceux, les plus visibles, que réclament les citoyens ? Essayons d’abord d’y voir plus clair sur l’état des impôts en France.

 

 

Le tableau ci-dessous fournit les principaux chiffres :

 

 Prélèvements obligatoires en 2016 En milliards d’euros
État1 305,3
Organismes divers d’administration centrale 10,1
Administrations publiques locales 137,7
Administrations de sécurité sociale2 535,6
Institutions de l’Union européenne 2,0
Total des prélèvements obligatoires 990,7
Principaux prélèvements3  
Taxe sur la valeur ajoutée 154,2
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 28,8
Impôt sur le revenu (hors crédits d’impôt) 79,2
Contribution sociale généralisée 97,1
Impôt sur les sociétés (hors crédits d’impôt) 30,5
Taxes foncières (propriétés bâties et non bâties) 33,2
Taxe d’habitation 18,8
Cotisations sociales effectives 375,5
1. Déduction faite des transferts fiscaux de l’État aux collectivités locales et à la Sécurité sociale et des impôts dus non recouvrables.
2. Déduction faite des cotisations dues non recouvrables.
3. Prélèvements sans déduction des prélèvements dus non recouvrables.
Source : Insee, comptes nationaux, base 2010.

 

Pour permettre des comparaisons internationales, on peut compter ces montants en points de PIB (44,4 points), tout en dénonçant à nouveau l’interprétation populaire selon laquelle près de la moitié du PIB tomberait dans l’escarcelle de l’Etat, puits sans fond dont il ne ressort rien, alors que du total des recettes tout comme celui des dépenses résultent des services rendus aux populations concernées.

 

La structure de ces recettes en pourcentages du total fait clairement apparaître, en effet, que près de 40% des prélèvements sont des cotisations sociales, au bénéfice de la protection sociale des différentes branches. Non comprise la CSG, près de 10%, qui s’y ajoute au bénéfice de l’assurance-maladie, ce qui fait au total, nettement plus de la moitié qui apporte une redistribution de services ou de revenus.

 

Les deux autres sources, en proportion, sont de nature opposée : la TVA (plus de 15%) s’applique uniformément à tous les consommateurs (même si les produits de première nécessité sont moins taxés), alors que l’impôt sur le revenu, bien plus moderne que des taxes sur la consommation (à peine 100 ans d’âge) est caractérisé par l’effet redistributif de sa progressivité. Mais c’est l’impôt qui a la plus mauvaise presse et ses nombreuses exonérations lui donnent un faible rendement global : 8% des recettes totales.

 

La TICPE pourrait être ajoutée à la TVA, tant la circulation automobile fait partie aujourd’hui de la consommation, mais pas seulement des ménages, mais elle ne « rend » que 3% des prélèvements, autant que l’impôt sur les sociétés !

 

Enfin, on peut noter que les contributions destinées aux collectivités territoriales (taxes foncière et d’habitation) ne représentent guère plus de 5% du total, ce qui fait apparaître, d’une certaine manière, à la fois le poids de la décentralisation dans l’organisation des pouvoirs publics (bien sûr des dotations du budget de l’Etat viennent s’ajouter aux ressources fiscales) et les limites de l’autonomie fiscale des collectivités.

 

Pour mémoire, tant le pourcentage est infime, le budget européen ne bénéficie que de 0,2% du total.

Pour aller un peu plus loin, quelques brefs commentaires sur les principaux prélèvements peuvent être mis en avant.

 

  • Les prélèvements les plus lourds sont donc les cotisations sociales, patronales et salariales[1], prélevées comme chacun sait par l’employeur à la source, et donc, par leur automatisme, d’allure indolore pour l’assuré. Elles sont proportionnelles aux salaires, sous plafond (donc dégressives par rapport au revenu, au-delà), réparties par branches de la sécurité sociale ou du régime chômage, pour, en principe, les équilibrer vaille que vaille. Les bulletins de salaire en indiquent les taux et les montants, mais c’est pour constater que le système d’ensemble est, tout comme le système fiscal, très complexe, pour au moins trois raisons : l’organisation en régimes différents, à populations variables et d’une structure démographique souvent déséquilibrée a conduit à construire tout un système de compensations d’un régime à l’autre ; pour mener différentes politiques, principalement dans le domaine de la lutte contre le chômage, l’Etat prend en charge toute une série de dégrèvements ou de diminutions de cotisations sociales qu’il doit alors rembourser aux branches ; il en résulte un réseau de créances et de dettes Etat-sécurité sociale, parfois apurées parfois conflictuelles, qui influe évidemment sur la transparence, bien relative, des prélèvements.
  • N’oublions pas d’y ajouter la CSG, dédiée à l’assurance-maladie, proportionnelle aux revenus, donc d’assiette large mais non redistributive comme l’impôt sur le revenu. Et elle rapporte davantage. Avec l’avantage d’un prélèvement indolore…
  • L’impôt majeur, aujourd’hui, est la TVA, née en France il y a plus d’un demi-siècle de la fusion de taxes par produits ou services[2], mais qui est aujourd’hui sous réglementation communautaire qui limite les changements de taux sans autorisation de la Commission. L’assiette très large de la TVA en fait une recette utile (1% rapporte 15 Mds€) : avec un taux faible, la recette sera forte, que la hausse soit directement répercutée ou non sur les prix à la consommation. Mais c’est aussi un impôt inéquitable puisqu’il est le même quel que soit le revenu de l’acheteur : à consommation analogue, les plus démunis paient proportionnellement à leur revenu bien plus que les plus favorisés[3]. Malgré tout, tout gouvernement a tendance, finalement, à y recourir pour boucler un budget…
  • L’impôt sur le revenu est le seul à être progressif selon le niveau du revenu… sous réserve d’une multitude de dispositifs de réductions, dégrèvements, destinés soit à exonérer les plus démunis, soit à inciter riches et moins riches à agir dans toute une série de directions (don, travaux d’amélioration pour l’environnement, services à la personne, voire « démographie » via le quotient familial, etc..), sans même parler des dispositifs d’optimisation selon la nature et la finalité des placements financiers (d’où les dépenses fiscales). Comme il est payé directement par le contribuable aux services des impôts, c’est aussi l’impôt le plus impopulaire, au point que le gel de l’évolution du barème pendant deux ans n’est pas la moindre des actions qui a rendu Hollande impopulaire, du seul fait qu’un certain nombre de personnes rentraient dans le champ de l’impôt parce que la croissance faible de leur revenu faisait dépasser le seuil d’exonération. C’est pourtant l’impôt le plus redistributif, donc le plus socialement juste puisqu’il répartit le prélèvement en l’accentuant pour les plus hauts revenus. Mais comment en convaincre les Français si le ministre du budget n’en est pas convaincu lui-même et capable de le dire haut et fort.
  • La TICPE, sur les carburants pour l’essentiel, des professionnels et des particuliers n’est pas plus populaire, mais pour un peuple d’automobilistes, elle ne fait pas reculer les particuliers qui se contentent de protester et de consommer. D’où la facilité de la perception proportionnelle, surtout si le prix du brut augmente. Reste la question du gasole, qui finira par rejoindre l’essence pour la taxation, malgré la résistance des professionnels qui fonctionnent au fuel (pour les agriculteurs et les pêcheurs qui obtiennent des réfactions, la question est très sensible).
  • Il faudra faire le bilan de la réforme de feue la taxe professionnelle et de ses succédanés compliqués, mais les critiques sur son caractère obsolète conduisaient à sa disparition, même s’il y a eu des perdants, y compris, selon toute vraisemblance, le Trésor public.
  • Nous n’en sommes pas là pour les deux autres « vieilles », la taxe foncière et la taxe d’habitation, rares ressources propres des collectivités territoriales, mais dont les bases (valeur des biens ou valeur locative) sont, de l’avis commun, désuètes et donc injustes, d’un espace à l’autre. Les réviser apparaît comme une tâche immense, plus forte que l’ambition des politiques décidées jusqu’ici, au point que nous sommes peut-être, paradoxalement, à l’orée d’une exonération pour les plus bas revenus, sans révision pour les plus riches : réforme à regarder de près le moment venu.
  • Quant à l’impôt sur les sociétés, il fait l’objet d’une concurrence acharnée de pays à pays pour attirer les investisseurs, ainsi que de manipulations multiples d’optimisation de la part de toutes les grandes entreprises. Combats dans plusieurs tunnels, au demeurant, d’un paradis fiscal à l’autre, et aussi d’une exonération, plus ou moins transparente, à l’autre : il suffit, comme en France, de baisser le taux de l’impôt pour les PME ou de prévoir des règles d’amortissement qui auront pour effet de diminuer l’impôt. Au total, le grand marché fiscal international n’est certainement pas satisfaisant pour l’esprit ou l’équilibre social, au sein de l’union européenne notamment, mais là encore l’intérêt dit national, et en fait purement économique pour les entreprises internationales, sera difficile à estomper au bénéfice d’une certaine harmonisation.
  • L’ISF ne fait pas partie du tableau des prélèvements quantitativement significatifs (quelques petits milliards d’euros seulement), mais on sait qu’il porte une charge hautement symbolique…

 

Cette revue schématique des prélèvements ne doit pas omettre d’évoquer les dépenses fiscales, autre pont aux ânes de l’équité fiscale : tout le monde les critique et tous les bénéficiaires catégoriels les défendent bec et ongles. La Cour des comptes, qui, bien entendu, les critique tout en récusant les hausses d’impôts (qu’entraînerait bien sûr toute suppression, mais pourquoi cette noble institution serait-elle moins paradoxale que quiconque ?) tente régulièrement d’en faire soigneusement le point.

 

Rappelons que, selon leur définition dans les projets de lois de finances, les dépenses fiscales sont « les dispositions fiscales dérogatoires induisant un coût pour le budget de l’Etat ». Autrement dit, il s’agit de diminutions d’impôt ciblées sur des actions d’une certaine nature ; par dérogation au principe de non-affectation de recettes, lesdites diminutions d’impôts équivalent à des dépenses qui auraient pu être directes dans telle ou telle mission de l’Etat[4]. Ces dérogations se sont multipliées au fil du temps. Dans son rapport sur l’exécution du budget de l’Etat en 2016, la Cour des comptes en recense 451 catégories pour un montant évalué à 85,8 Mds€ dans le projet de loi de finances 2017, soit plus de 36% du total des ressources nettes du budget général. Les dépenses fiscales ont significativement augmenté depuis 2013, principalement du fait de la montée en charge du CICE et malgré les critiques croissantes portées contre un certain nombre de dispositifs.

 

En réalité, 15 dispositifs représentent plus de la moitié du total ; à l’inverse, 131 dispositifs ont un coût non chiffré ou inférieur à 1 Mn€. Cette forte concentration porte aussi sur les types d’impôts concernés : les dispositifs sont associés, pour l’essentiel (85%), à l’impôt sur le revenu, la TVA et l’impôt sur les sociétés. Par ailleurs nombreux sont les dispositifs très anciens. On comprend alors la recommandation d’une revue générale de ces dispositifs, même si on en conçoit la lourdeur et la complexité. Elle serait sans doute d’autant plus nécessaire, néanmoins, que les tentatives de maîtrise de ces dispositifs se sont révélées plutôt inopérants, en restant mal ou peu appliqués. D’une manière générale, les tentatives d’évaluation sont restées rares ou mettaient en jeu des réactions de nature politique souvent symboliques (dépenses fiscales outre-mer, par exemple). L’analyse reste donc à approfondir sérieusement.

 

 

Conclusion très provisoire :

 

Le gouvernement de JM Ayrault avait voulu lancer la « grande réforme fiscale » promise par le candidat Hollande, reposant pour l’essentiel sur la fusion de la CSG et de l’impôt sur le revenu. Son successeur a renoncé à ce projet et s’est limité à organiser le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, qui devait entrer en vigueur en 2018.

 

Cette réforme a été décalée d’un an après l’élection présidentielle, sous réserve d’un audit des conditions d’entrée en vigueur. Simultanément ont été annoncées une réforme de la taxe d’habitation, une diminution des cotisations sociales compensée par une hausse de la CSG et une transformation de l’ISF, pour exonérer les actifs investis dans les entreprises.

 

Ces réformes devront bien entendu être analysées dans le détail, tout comme la politique budgétaire dans son ensemble. La loi de finances 2017 se fixait comme objectif un déficit budgétaire de 2,8% du PIB. A la suite de l’audit de la Cour des comptes qui le jugeait inaccessible, le gouvernement d’E Philippe a annoncé des mesures pour tenir un taux de 3%, plus élevé mais conforme à la norme européenne. L’amélioration des prévisions de croissance pourrait aussi conduire à un accroissement des recettes, mais le bilan n’en sera tiré que début 2018.

 

 

G Moreau

 

23/09/2017

 

 

 

[1] Sans évoquer ici celles des indépendants et des professions libérales, toujours problématiques.

[2] Mais que l’Inde essaie seulement aujourd’hui d’instituer…

[3] Le fait qu’il y ait des taux plus bas ou plus haut que le taux courant soit pour les produits de base, soit pour les produits dits de luxe ne change pas l’essentiel, puisque la très grande majorité des produits taxés le sont au taux moyen.

[4] Cf une note plus détaillée sur le site « associationservicespublics.com ».