« Le budget de l’Etat en 2014 (résultats et gestion) » Le rapport de la Cour des comptes

 

 

 

La Cour des comptes a publié le 27 mai 2015 son rapport annuel sur l ‘exécution de la gestion budgétaire de l’Etat en 2014, établi en application de l’article 58 de la LOLF. On peut rappeler que ce rapport vient à l’appui de la loi de règlement de la gestion 2014, déposée au Parlement, en application de la même LOLF, avant le 1er juin.

 

On peut rappeler que ce rapport fait partie des cinq rapports obligatoires de la Cour sur les finances publiques, sur la gestion budgétaire, sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, sur la situation et les perspectives des finances publiques (en préparation du débat d’orientation de fin juin début juillet), sur la certification des comptes de l’Etat, sur celle des comptes de la sécurité sociale. Ces rapports sont publiés de mai à septembre. Depuis deux ans, la Cour publie également, plutôt en octobre, un rapport sur les finances des collectivités territoriales.

 

Le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat en 2014 compte 246 pages, y inclus les trois pages de la réponse conjointe du ministre des finances et du secrétaire d’Etat au budget. Sont publiées également toutes les analyses des dépenses par missions et programmes tant du budget général que des budgets annexes et des différents comptes et des recettes, fiscales, non fiscales et dépenses fiscales. Bref, de quoi lire…

 

La construction du budget de l’Etat, prévisionnel, puis son exécution en gestion jusqu’à ses résultats sont des exercices tellement variés, en recettes comme en dépenses qu’ils sont d’une très grande complexité. Le rapport de la Cour doit donc affronter l’épreuve impossible de rendre compte de manière lisible la gestion budgétaire pour ne pas l’abandonner aux seuls experts.

 

Les grandes données ressortent néanmoins ; les relativiser ou les expliquer est plus difficile ; résumons-les à partir du tableau ci-dessous (déjà plutôt long) extrait du rapport de la Cour.

 

Evolution du solde du budget de l’État entre 2012 et 2014 (en Md€)

En exécution en Md€ 2012 2013 2013-12 2014 2014-13
Recettes fiscales brutes 359,00 370,22 +11,22 370,44 +0,22
Recettes non fiscales 14,11 13,71 -0,40 13,95 +0,24
Prélèvements sur recettes -74,64 -78,02 – 3,38 -74,77 +3,25
Fonds de concours 3,47 3,52 +0,05 3,69 +0,17
Recettes brutes 301,94 309,43 +7,49 313,31 +3,88
Remboursements et dégrèvements d’impôts -90,56 -86,21 +4,35 -96,13 -9,92
Recettes nettes 211,38 223,22 +11,84 217,17 -6,05
Dépenses brutes 390,09 384,86 -5,23 399,01 +14,15
Remboursements et dégrèvements d’impôts -90,56 -86,21 +4,35 -96,13 -9,92
Dépenses nettes 299,54 298,65 -0,89 302,88 +4,23
Solde hors comptes spéciaux -88,16 -75,43 +12,73 -85,71 -10,28
Solde des comptes spéciaux 1,01 0,56 -0,45 0,15 -0,41
Solde (hors budgets annexes) -87,15 -74,87 +12,28 -85,56 -10,69

 

L’Etat a encaissé en 2014, en recettes nettes, un peu plus de 217 Mds € et déboursé en dépenses nettes près de 303 Mds€. D’où un solde négatif, le déficit ainsi mesuré, arrondi à près de 86 Mds€. Le déficit s’est donc accru de près de 11 Mds par rapport à 2013. Et la Cour qualifie le résultat de « décevant ».

 

De fait, les recettes ont diminué de 6 Mds par rapport à 2013, tandis que les dépenses augmentaient de plus de 4 Mds€.

 

Reste à décrire, donc comprendre pour partie, ces évolutions et l’analyse précise de tous les postes de recettes et de dépenses, en contenu comme en évolution, est l’objet et la tentative du rapport, qui y procède de manière presque notariale, notamment parce qu’il doit prendre en compte toute une série de règles et de conventions, élaborées au fil du temps, y compris pendant l’exercice sous revue, avec la part d’arbitraire et de choix inévitables, qui dépendent des choix implicites ou explicites opérés par la Cour comme par le gouvernement.

 

 

Pour analyser le déficit, la Cour se focalise d’abord sur le programme des investissements d’avenir (dits PIA 2, puisqu’il y a eu un premier programme sous le quinquennat précédent), qui provoque un décaissement exceptionnel du budget vers des opérateurs gestionnaires, d’environ 12 Mds€, ces derniers dépensant les sommes obtenues progressivement au fil des ans (en 2014, 4 Mds€). Ce retraitement diminue le solde constaté.

 

L’essentiel est ailleurs et vient du fait que, contrairement aux prévisions qui ont fondé la loi de finances initiale (LFI), les recettes fiscales nettes, on l’a vu ci-dessus, ont été très inférieures aux prévisions (- 10 Mds€).

 

La Cour analyse les différentes composantes qui ont conduit à passer de la LFI au résultat de la gestion, en passant par deux lois de finances rectificatives (LFR1 et LFR2).

 

Il faut partir, bien sûr, des hypothèses économiques du gouvernement dont l’année 2014 ont montré qu’elles étaient « trop optimistes » : à l’automne 2013, la LFI annonçait une croissance de 0,9% du PIB et une inflation de 1,3%. En décembre 2014, la LFR2 révisait ces chiffres à 0,4% pour le PIB et 0,5% pour l’inflation. Ces évolutions ont pesé sur les recettes et les dépenses par rapport aux prévisions, même si la LFR2 s’est révélée plus pessimiste que l’exécution finale[1]. Bien entendu, ces écarts sont encore plus marqués si l’on examine la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

 

Dans ce contexte, l’évolution spontanée des recettes qui était prévue en augmentation de 3% a en réalité baissé de – 0,1%, l’élasticité supposée de 1,3 entre la croissance du PIB s’étant révélée négative. Bien que la perte de recettes résultant du CICE ait été moindre que prévu, la diminution de l’impôt sur le revenu pour les petits contribuables, décidée dans la LFR1, est allée dans le même sens. En outre, diverses mesures ont diminué le rendement de l’impôt sur les sociétés.

 

Un chapitre particulier est consacré aux dépenses fiscales, qui s’analysent en moindres recettes, évaluées à environ 79 Mds€, soit 29% du total des recettes fiscales nettes, l’équivalent du déficit budgétaire. Marronniers de la gestion budgétaire, les dépenses fiscales évoluent en combinant des suppressions et des créations, souvent mal reliées à des évaluations justifiant leur utilité, malgré quelques tentatives jugées modestes. L’analyse de la Cour et ses recommandations renouvelées sont ici intéressantes, mais sont restées sans grand effet.

 

 

Quant aux dépenses, l’analyse de la Cour les donne comme globalement stables par rapport à 2013, à la suite de mouvements contraires des dépenses exceptionnelles (programmes d’investissement pour l’avenir) mais aussi de la charge de la dette (qui baisse) et de la contribution au CAS pensions (qui augmente).

 

D’où vient, un peu plus en détail, cette stabilité et comment l’exécutif a-t-il « piloté » les dépenses ? En fait, les dépenses de personnel ont légèrement augmenté (avec la « fin de la diminution des effectifs »), ainsi que les dépenses d’intervention, mais, compte tenu des taux d’intérêt, la charge de la dette a diminué, la diminution de l’inflation par rapport aux prévisions ont donné des marges de manœuvre, ce qui a conduit le gouvernement à piloter les dépenses de fonctionnement par le jeu de la mise en réserve des crédits. La Cour souligne néanmoins une augmentation des reports de crédits sur 2015, sans en analyser les raisons avec beaucoup de précision, mais en soulignant le poids qu’ils feront porter sur cette gestion. Par ailleurs, la gestion des crédits accordés aux opérateurs de l’Etat, qui fait l’objet d’un chapitre particulier, reste encore, sans grande surprise, très partiellement maîtrisée.

 

La Cour se gendarme finalement parce que la « maîtrise des dépenses n’a pas reposé sur des mesures structurelles d’économies ». Dans le sens de sa doxa sur les dépenses publiques, elle critique le fait que la baisse de la prévision de l’inflation n’ait pas été récupérée complètement dans la consommation des crédits, dès qu’elle est apparue en cours d’exercice.

 

Enfin une analyse détaillée est portée sur la gestion de la trésorerie de l’Etat, et donc de sa dette. Cette analyse est intéressante, même si elle n’apporte rien de bien nouveau, puisque l’encours de la dette, compte tenu notamment du faible taux de croissance et du déficit réalisé, augmente encore en 2014 pour atteindre en fin d’année 1528 Mds€. Le risque d’une hausse des taux, actuellement favorables, est à nouveau rappelé.

 

 

Le rapport se conclut par une partie portant « appréciation d’ensemble de la gestion budgétaire ». Sous ce titre ambitieux, sont décrits successivement « la régularité de l’exécution », « la soutenabilité budgétaire » et « la démarche de performance ». Que retenir de ce travail ? A dire le vrai, pas grand chose de bien neuf pour les familiers de la chose budgétaire.

 

Sur la régularité, il est constant que certaines dotations sont régulièrement sous-évaluées initialement, qu’il s’agisse par exemple des opérations militaires extérieures, incertaines par nature (mais en 2014 les opérations du Mali étaient bien engagées, par exemple), ou de l’hébergement d’urgence, dont le besoin ne décroît pas et déclenche très vite un décret d’avance ou encore les risques de refus d’apurement des dépenses agricoles européennes. Dans la discussion de marchand de tapis entre budget et « dépensier » s’établit un consensus difficile à modifier parce que des chiffres plus réalistes modifieraient l’équilibre du débat technique !

 

D’autres irrégularités sont signalées pour les fonds de concours ou les comptes d’affectation spéciale ; rappeler aussi la mission d’information du Parlement, notamment pour les opérateurs de l’Etat est aussi important. La Cour est là bien dans son rôle, classique, de « corde de rappel ».

 

S’agissant de la « soutenabilité » budgétaire, la Cour n’apporte rien de plus que dans ses précédentes remarques du rapport : mieux prévoir les recettes, mieux prévoir les dépenses.

 

S’agissant enfin de la « démarche de performance », on bute ici sur les limites de la LOLF qui a voulu systématiser les programmes avec des indicateurs de performance, trop nombreux pour être lisibles, mais insuffisants le plus souvent pour évaluer une gestion tant dans son activité que pour l’atteinte des objectifs. La critique est classique et sans idée neuve. En revanche, l’analyse bien plus fine de deux missions, « enseignement scolaire » et « travail et emploi », apporte des éléments d’appréciation intéressants et donne une réelle plus-value au rapport de la Cour. Cette analyse fournit une sorte de modèle à ce qui pourrait être fait pour d’autres missions, mais on en devine la charge pour les services de l’Etat ou du Parlement, ce qui pose la question de savoir comment, à moindre coût, on peut intégrer à la gestion ordinaire des services la production de données de suivi

 

 

Au total, un rapport forcément utile et intéressant, même s’il pourrait être allégé d’assez nombreuses redondances dans la forme, et donc rendu plus lisible, même pour des initiés. Il apporte de nombreuses informations et détecte des insuffisances réelles en ouvrant des voies d’amélioration souvent accessibles pour les administrations.

 

Sa grande faiblesse est ailleurs et vient de la doxa de la Cour qui s’est constituée depuis plusieurs années, d’une manière implicite et donc parfaitement critiquable par rapport à ce qu’il est loisible de demander à cette institution. Le budget de l’Etat est considéré dans le rapport de la Cour comme un outil technique pour prévoir (et autoriser) recettes et dépenses. La prévision de qualité devient une fin en soi, de même que l’équilibre, défini par le solde, retraité de multiples manières selon les conventions, des recettes et des dépenses. Sachant que l’objectif prioritaire selon la Cour, maintes fois répété sans être autrement démontré, est la diminution des dépenses par des réformes « structurelles », la gestion quotidienne par la régulation apparaissant plutôt comme un expédient sans lendemain.

 

La Cour ne peut ignorer pourtant que le budget est un outil de politique économique parmi d’autres mais d’autant plus important qu’il est dans les mains de l’Etat, plus que toute autre forme d’incitation sur les marchés ou sur la société. Mais le rapport ne dit pratiquement rien de cet aspect essentiel, qui explique, mezzo voce, que les dépenses d’intervention, par exemple, aient été davantage défendues que celles de fonctionnement, ni que les dépenses d’OPex ont d’autres effets que leur objet de politique étrangère.

 

Par ailleurs, alors que la Cour a tellement investi dans sa politique de communication, elle ne veut pas poser la question de l’impact médiatique d’un affichage budgétaire ou d’une hypothèse économique qui le sous-tend, dans l’équilibre, à la limite de l’impossible, entre économies rigoureuses et austérité c’est à dire appauvrissement déclarés : afficher dès la fin du printemps que l’hypothèse de croissance de l’économie pour 2014 devait être divisée par deux, comme le répètent la Cour et son ersatz du Haut conseil des finances publiques, alors même que le rôle d’un gouvernement est de tenter de maintenir des anticipations positives, quoi qu’on en pense, pouvait être jugé inopportun. Que la Cour refuse ce type de jugement d’opportunité relève du choix de l’institution mais ce choix ne saurait être implicite en ignorant qu’un autre choix avait ses justifications.

 

Avec ses rapports budgétaires, la Cour s’est vu confrontée à un rôle pour lequel elle est mal équipée, en concurrence avec les institutions de conjoncture comme avec les instances politiques juges de l’opportunité des moments. Son rapport sur la gestion 2014 est riche d’une multitude de données et d’analyses techniques, mais aussi politiques voire idéologiques. Au lecteur de savoir les démêler. Dommage pour la Cour.

 

Gérard Moreau

[1] La Cour critique, bien entendu, aussi bien « l’optimisme » que le « pessimisme » excessifs.