Les indicateurs du service public

 

Les indicateurs du service public

Note introductive

Comment mesurer la place du service public dans la nation et les résultats de l’action publique le concernant ?

 

A cette question, centrale pour l’association « Services publics », cette note introductive apporte de premiers éléments de réponse qu’il faudra compléter et approfondir.

 

On partira d’un bref rappel méthodologique avant de formuler quelques observations de fond concernant les diverses approches possibles et d’esquisser quelques propositions pour faire progresser le débat.

 

I – Rappel méthodologique

 

1 – L’action publique s’est progressivement construite au cours de l’histoire. Elle comporte aujourd’hui de multiples volets et de multiples acteurs à côté de l’Etat car les institutions publiques, en sus de leurs actions propres, ont souvent délégué une partie de leurs interventions à des acteurs privés ; en outre, le développement des actions économiques et sociales publiques, avec des allers et retours, a pris une grande ampleur au cours du 20è siècle avant de régresser aujourd’hui. S’il est difficile d’établir une typologie de cette diversité d’actions, il est néanmoins nécessaire de la tenter pour essayer d’y voir clair et tenter de mesurer les résultats des actions conduites, à la lumière d’indicateurs synthétiques.

 

Dans cette note introductive, on se limitera à l’action des « administrations publiques » (APU au sens de l’INSEE et d’Eurostat) : Etat (APUC), collectivités territoriales (APUL) et organismes de protection sociale (ASSO).

 

On laissera ainsi de côté le rôle des entreprises publiques non comprises dans ces appellations, même si l’orientation de leurs actions peut concourir à des services publics de différentes manières et donc influer sur les données d’un indicateur.

 

On n’évoquera pas non plus directement l’action normative, de nature juridique, qui encadre la vie des activités du pays, même si cette action fait pleinement partie des politiques publiques et si, par conséquent, son impact peut se traduire dans des indicateurs de résultat et donc fournir des explications à leurs évolutions.

 

Dans ces conditions, il est possible de classer les formes de l’action publique de plusieurs manières successives.

 

Une première distinction doit être opérée entre la « production de services » et les « interventions » ou « transferts ». La production de services est la fourniture d’un service en nature, les interventions ou transferts sont des versements de fonds à des personnes ou des organisations. Les services publics gèrent ces deux catégories d’action, nature ou transferts, qui se combinent parfois, au demeurant, au service des politiques publiques. Mais l’addition des montants financiers en jeu n’a pas d’autre sens que de caractériser l’activité de gestion des caisses publiques car si la première catégorie de dépenses, en nature, correspond à une production, l’autre catégorie, en espèces, correspond à une redistribution de fonds (dont seule la gestion des opérations, qui n’en représente qu’un faible pourcentage, est une production).

 

Une seconde distinction consiste à classer les services rendus ou les transferts opérés selon leur nature : on distinguera, par exemple, les services publics régaliens, en général peu contestés, défense, sécurité, justice, diplomatie, des services économiques et sociaux, bien plus divers et, de fait, contestables ; sur le principe, on ne discutera pas réellement l’éducation nationale, la recherche publique ou les soins lourds de santé, mais toute l’action sociale ou économique peut être d’ampleur variable : logement, emploi, aide sociale, transport, etc. De même, les transferts peuvent porter sur des aides économiques ou des subventions de nature sociale ou culturelle, ou encore sur des prestations en espèces variables selon les publics concernés.

 

2- On peut distinguer plusieurs types d’indicateurs :

– globaux ou sectoriels

– nationaux ou locaux

-indicateurs de stocks, qui mesurent les situations, ou de flux, qui mesurent les évolutions.

– indicateurs de résultat ou d’activité

– indicateurs d’efficacité (quels résultats en rapport aux objectifs visés à partir des produits du service) ou d’efficience (quels produits à partir des moyens mis en œuvre).

– indicateurs bâtis à partir de données objectives ou reposant sur des enquêtes de satisfaction ou sondages d’opinion.

– indicateurs physiques ou monétaires.

 

La difficulté réelle est de savoir ce qu’on peut tirer des données d’un indicateur, comment les interpréter et quelles conclusions en déduire, le cas échéant.

 

3 – Les comparaisons internationales sont de plus en plus souvent utilisées, ce qui n’est pas surprenant dans le contexte de la mondialisation. Les plus fréquemment utilisées sont celles d’Eurostat et de l’OCDE. Il n’est évidemment pas possible de les ignorer : aucun pays n’est semblable à un autre, même s’il est soumis aux mêmes contraintes générales ; chacun adopte donc des politiques et des solutions différentes face à ces contraintes et il est toujours intéressant de les connaître ; « comment font les autres » est une exigence utile et à cet égard, tenter des comparaisons internationales est souhaitable, notamment en termes statistiques. Mais les chiffres n’apportent pas de résultats simples ; il faut les manier avec prudence, compte tenu des différences de méthodologie existant entre les pays, même à partir de définitions normalisées.

 

La quantification globale n’est donc qu’une première étape de la comparaison et seules des analyses fines, bien plus complexes, peuvent apporter des enseignements réels.

 

 

 

 

II – L’approche globale des services publics

 

 

1 – L’approche la plus courante aujourd’hui consiste à se référer aux statistiques de l’INSEE et à la comptabilité nationale pour en dégager des données concernant la place et le rôle du service public dans l’économie. Elle est systématiquement biaisée lorsque le point de vue retenu est le volume des dépenses publiques et celui des prélèvements obligatoires qui sont ainsi présentés comme une charge pour l’économie, sinon pour la population.

 

Présenter d’abord les services publics comme des charges totales, y compris en leur adjoignant des sommes redistribuées selon les diverses formes de transferts, est un biais dont il faut dénoncer le caractère idéologique. L’association SP a publié sur ce point une réflexion figurant sur son site (voir une étude datée du 7 septembre 2015 intitulée « Pour un débat objectif et serein sur la dépense publique ») .

 

Pour la résumer, il faut :

  • récuser l’utilisation d’un indicateur global (le rapport des dépenses publiques totales au PIB) ; celui-ci ne distingue pas entre production de services et transferts et n’informe que sur un total de débours des caisses publiques, rapportés au PIB alors qu’ils n’en sont pas une composante ; ce rapport n’a aucune justification d’ordre scientifique ou économique ;
  • montrer que les dépenses de production des administrations publiques, telles que mesurées dans les statistiques d’Eurostat, sont seules des éléments du PIB et doivent être analysées comme telles ;
  • s’efforcer de mesurer l’apport du service public à la croissance à partir d’une batterie d’indicateurs concernant, par exemple, la formation, la recherche, les infrastructures.

 

2 – Comment mesurer alors l’apport du service public au développement national pris dans l’ensemble de ses composantes ?

 

De nombreux travaux ont été menés, tant en France (commission Stiglitz qui a rendu son rapport en 2009) que sur le plan international (notamment par l’OCDE ou l’ONU) en vue de proposer une vision plus large que celle du PIB, prenant en compte des données plus qualitatives, souvent qualifiées d’externalités parce que n’apparaissant pas dans le comptage de la production intérieure et proposant d’adjoindre au PIB d’autres indicateurs liés davantage au bien-être ou au développement des populations. Tant la simplicité d’un indicateur unique que le « productivisme » libéral ambiant ont freiné tout consensus en la matière.

 

Il a fallu attendre 2015, une proposition de loi portée par la députée Eva Sas pour que soit promulguée la loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 « visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques ». Selon l’article unique de cette loi, « le Gouvernement remet annuellement au Parlement, le premier mardi d’octobre, un rapport présentant l’évolution, sur les années passées, de nouveaux indicateurs de richesse, tels que des indicateurs d’inégalités, de qualité de vie et de développement durable, ainsi qu’une évaluation qualitative ou quantitative de l’impact des principales réformes engagées l’année précédente et l’année en cours et de celles envisagées pour l’année suivante, notamment dans le cadre des lois de finances, au regard de ces indicateurs et de l’évolution du produit intérieur brut. Ce rapport peut faire l’objet d’un débat devant le Parlement ».

 

Un rapport de plus ou les prémices d’une évolution dans la perception publique de la richesse nationale ? Tout dépendait et dépendra de la volonté gouvernementale de tirer parti de cette orientation pourtant prometteuse.

 

De fait, aujourd’hui le gouvernement a cherché à donner application de ce texte, il est vrai sans fanfare ni médiatisation réelle autre qu’un simple communiqué et une insertion sur le site de Matignon. Il a utilisé à cet effet les études de France Stratégie en liaison avec le CESE et à partir d’une « consultation citoyenne » ; a été ainsi publiée en octobre 2015 une batterie de dix indicateurs :

  • taux d’emploi,
  • effort de recherche,
  • endettement,
  • espérance de vie en bonne santé,
  • satisfaction dans la vie,
  • inégalités de revenus,
  • pauvreté en conditions de vie,
  • sorties précoces du système scolaires,
  • empreinte carbone,
  • artificialisation des sols.

 

Il est clair qu’on peut se demander si la liste ainsi établie ne devrait pas être modifiée ou complétée. En particulier deux thèmes devraient sans doute être davantage mis en avant :

– la correction des inégalités. La question est certes très vaste (inégalités sociales, territoriales) et son approche par la comparaison des revenus n’en est que l’un des aspects. Un indicateur complémentaire serait donc utile. La distribution des revenus est néanmoins très importante et il est souhaitable d’encourager la présentation et la diffusion des études réalisées par l’INSEE dans lesquelles on trouve un essai de mesure de l’effet redistributif des prestations du service public (voir JF, l’économie des besoins, p 141 à 144) .

– la participation à la vie collective. Comment la mesurer chez l’habitant, l’usager, le consommateur, le citoyen ? Quid des performances du service public dans ce domaine ? Un indicateur de la « vie démocratique » pourrait donc être étudié.

 

Il est vrai qu’il ne faut pas multiplier les indicateurs, au risque de brouiller les images car une communication forte doit aussi être simple.

 

Par ailleurs, les indicateurs actuellement retenus, développés dans un rapport de 50 pages, complété par 20 pages d’évaluation de plusieurs politiques publiques, semblent à l’excès vouloir donner une image positive de l’action gouvernementale. Cependant, si les chiffres sont fiables et si une série statistique continue s’établit, les données pourraient acquérir une valeur qui n’apparaisse pas comme une apologie de l’action gouvernementale, puisqu’elles seraient ce qu’elles seraient. Une seconde publication d’un rapport actualisé, avec les mêmes indicateurs, est intervenue en octobre 2016, bien sûr avec le même premier ministre. Le rapport est enrichi d’une troisième partie sur les initiatives similaires à l’étranger, puisqu’il est important de pouvoir comparer des chiffres d’un pays à l’autre.

 

Il serait en définitive souhaitable de faire établir et publier ces données par l’INSEE, accompagnées ou non par un commentaire gouvernemental séparé. Le risque d’un rapport gouvernemental est, en effet, qu’il ne soit pas mis à jour et renouvelé au moment d’un changement politique, a fortiori de majorité. Or il est essentiel pour des indicateurs, d’être suivis sur une longue période et d’acquérir ainsi une crédibilité générale. L’automne 2017 sera sous cet angle significatif.

 

 

 

III – L’approche sectorielle

 

 

L’objectif devrait être, pour chacune des grandes fonctions collectives (santé, éducation, logement, emploi, aide sociale, transport, justice, sécurité, défense), de construire un cadre d’analyse et de proposer une batterie d’indicateurs permettant de mesurer le bon fonctionnement du dispositif public les concernant (efficience) et les résultats obtenus en termes de couverture des besoins, de qualité du service, de degré d’égalité (efficacité).

 

Il existe, pour chaque fonction, des services spécialisés et des études sur ces questions, avec sans doute un degré inégal d’avancement de la réflexion. On peut chercher à bâtir dans chaque domaine un indicateur synthétique rendant compte de l’ensemble des actions menées. Mais cela ne sera jamais suffisant. Il faut nécessairement combiner plusieurs indicateurs en essayant de ne pas trop les multiplier et en cherchant à dégager un cadre qui puisse servir de base commune aux présentations des différentes fonctions. Comme pour l’approche globale, il serait possible ainsi de convenir et de suivre l’évolution des résultats de quelques grandes fonctions collectives, en s’inspirant des travaux internationaux, voire en adoptant certains d’entre eux.

 

Car les comparaisons internationales, si délicates soient-elles, restent intéressantes. Certaines d’entre elles on acquis une forte notoriété : par exemple, en matière d’éducation, les enquêtes PISA ou le classement dit de Shanghai pour les universités. Cependant, parce qu’elles sont à utiliser avec précaution compte tenu de leurs hypothèses, voire, pour le classement de Shanghaï, de la « linéarité » d’un classement unique, pour le coup trop simple à lire, elles méritent approfondissement. S’agissant de l’enquête PISA, dont la qualité est reconnue, elle présente deux inconvénients : d’une part, compte tenu précisément de sa qualité et de sa complexité, sa fréquence pluriannuelle est trop faible ; des indicateurs plus rustiques et intermédiaires seraient sans doute souhaitables. D’autre part, les tranches d’âge enquêtées, autour de 15 ans, ne mesurent pas les évolutions engagées pour les plus jeunes générations qui détermineront l’avenir ; on mesure à cet égard les résultats d’actions plus anciennes, ce qui ne permet pas, en tant que telles, d’apprécier assez tôt, celles qui seraient correctives.

 

Sur cette question, comme précédemment, le lieu le plus propice à la réflexion sur ces sujets et à la coordination des analyses doit être déterminé au sein de l’administration française : le SGMAP ? France Stratégie ? Le CESE ? L’INSEE ? Même si les liens avec les ministères compétents sont indispensables, une forme d’indépendance dans l’élaboration des indicateurs, dans leur publication et dans leur commentaire initial est souhaitable, pour crédibiliser les résultats et assurer une continuité des séries. L’association Services publics recommande donc une coopération forte entre l’INSEE et France Stratégie pour progresser dans ces domaines, secteur par secteur, selon la possibilité de construire un consensus minimum pour arrêter les indicateurs utiles.

 

Une dernière remarque doit être formulée à ce propos, compte tenu de la généralisation d’une certaine approche des indicateurs de résultats des politiques publiques, qui a été institutionnalisée dans les lois de finances, à la suite de la réforme introduite par la LOLF d’août 2001.

 

La démarche d’évaluation et le recours à des indicateurs ont en effet été imposés à tous les services de l’Etat, avec l’idée que toute grande action devait être mesurée pour justifier les crédits qui lui étaient affectés. Plus l’indicateur choisi se trouve proche de l’action à mener, plus grandes sont les chances que l’on puisse le prendre en compte pour rectifier le tir. Toutefois, la systématisation des indicateurs comme la recherche d’un lien avec chaque action budgetée ne sont pas entièrement convaincantes : les indicateurs sont soit trop nombreux, soit souvent inadaptés parce que ne couvrant que trop imparfaitement les résultats d’une action budgétaire, soit encore destinés plus à justifier l’octroi de crédits qu’à mesurer l’effet d’actions souvent partielles pour un objectif d’ensemble. Le travail permanent de construction des lois de finances doit donc, selon l’association, être complémentaire mais disjoint d’une appréciation raisonnée et continue des résultats des services publics, grand secteur par grand secteur.

 

 

 

IV – L’approche décentralisée

 

 

Une quatrième approche doit être soulignée. L’exigence d’évaluation et de mesure des résultats des services publics devrait concerner tous les échelons territoriaux de l’action publique : régions, départements, intercommunalités, configurations urbaines, grands opérateurs autonomes.

 

Sans développer un point qui mériterait des analyses approfondies, il ne faut pas ignorer qu’élaborer des indicateurs et des évaluations est une tâche très ardue et pourtant essentielle. Très ardue parce que l’émiettement de collectivités autonomes dans leur organisation et leurs comportements, fondement de leur spécificité constitutionnelle complique énormément une collecte de données efficace, au point que les avancées dans ce domaine exige fréquemment une disposition législative. Mais essentielle parce que des résultats globaux qui masquent les dispersions territoriales contribuent à l’ignorance des inégalités spatiales et aux sentiments de déshérence ou d’oubli que ressentent trop de populations locales. La tâche dévolue aujourd’hui au CGET est donc considérable et c’est un sujet sur lequel pourrait se pencher l’association.

 

Quant aux opérateurs, leur autonomie doit être assumée : il faut insister, en effet, sur ce dernier point et ne pas hésiter à remettre en cause certaines positions syndicales qui tendraient à privilégier le statut d’un opérateur, avec l’objectif, louable au demeurant et qui doit être conservé, de défendre l’emploi, mais sans interroger le service public rendu qui en justifie in fine l’existence.

 

Or l’autonomie de gestion des opérateurs est sans doute un poumon du renouveau du service public. Cela vaut dans tous les domaines : école, collège ou lycée, hôpitaux, tribunaux, prisons, centres culturels, bureaux d’aide sociale, agences pour l’emploi …Il faut dans chaque fonction savoir délimiter des unités d’action, leur donner un fonctionnement collégial, mettre en place des équipes et leur reconnaître un responsable qui décide et tranche.

De plus, L’établissement, dans le cadre, bien entendu, des orientations politiques nationales, doit pouvoir s’adapter aux besoins de son territoire et de sa population, se fixer des objectifs, bénéficier de la marge d’action nécessaire à leur mise en œuvre, mesurer leur réalisation et pouvoir infléchir son action en conséquence.

 

Dans le prolongement de la démarche qu’elle a engagée avec les conférences données sur le thème de la « fabrique du service public », et au delà de ce qui est dit dans cette note sur les indicateurs, l’association pourrait faire de ce point l’un des axes essentiels de son action.

 

V – Une approche européenne ?

 

Le caractère indispensable et inévitable des comparaisons internationales se réalise ou devrait se réaliser d’abord dans l’union européenne. Même s’il faut se féliciter des travaux d’Eurostat dans de multiples domaines, son apport pour mesurer l’effectivité et l’utilité des services publics reste très dépendant de la vision de l’union pour les prendre en compte.

 

Or l’union européenne a toujours fait prévaloir, vis à vis du service public, une approche centrée plus sur la contribution qu’il peut apporter au bon fonctionnement du marché que sur le concours qu’il fournit à la satisfaction des besoins de la population. Aussi bien, l’inspiration libérale du libre-échange et de la concurrence, tout comme la méfiance de toute intervention publique contraignante, lui font ignorer même les mots de service public et leur préférer le vocable des services d’intérêt général. Il est vrai que la distinction catégorique qui existe en France entre droit public et droit privé, caractérisée par la dualité des juridictions administratives et judiciaires, est très minoritaire dans l’union, mais la méfiance anti-étatique a sans doute une origine historique liée à la seconde guerre et à la guerre froide.

 

De ce déséquilibre entre respect du libre marché et respect collectif des besoins des populations, il résulte, dans l’organisation des services de l’union, le même déséquilibre : il n’y a pas, dans l’organigramme des services de la Commission européenne, une structure consacrée au service public, qui viendrait contrebalancer le poids de la toute puissante direction de la concurrence.

 

Mettre en place un organe de ce type, pousser à la définition d’orientations et à la mise en œuvre de programmes pour le service public, développer sur ces thèmes des études comparées et les appuyer sur des indicateurs appropriés : autant d’objectifs qui pourraient être mis en avant par l’association, sans doute en relation avec d’autres organismes qui développent une approche analogue.

 

 

Jacques Fournier et Gérard Moreau