Pour un débat objectif et serein sur la dépense publique

 

 

Combien de fois avons-nous lu ou entendu : « En France, la part des dépenses publiques dans le PIB a atteint 57% ».

C’est une énorme sottise, qui n’est pas toujours innocente. L’association « Services publics » tient à rétablir quelques vérités sur cette question.

Les dépenses publiques sont des sommes qui, à un moment ou un autre, transitent par une caisse publique. Pas plus que les dépenses des entreprises ou celles des ménages, les dépenses publiques ne sont un prélèvement sur le PIB, une « part » de celui-ci.

Le PIB est utilisé pour évaluer la puissance économique des nations. C’est la somme des valeurs ajoutées produites par les acteurs économiques. Il n’est en aucun cas la somme de leurs dépenses.

Il est certes communément admis d’utiliser le point de PIB (21,14 Mds € en 2013) comme unité de mesure de sommes considérables, pour avoir une idée de l’ordre de grandeur d’une dette, d’un budget, et de leur évolution par rapport à la richesse nationale. Mais parler en pourcentage du PIB pour l’ensemble des dépenses publiques est une confusion méthodologique et une erreur intellectuelle. L’utilisation de ce rapport n’a de sens que pour une partie d’entre elles, celles qui, par convention, sont considérées comme mesurant la valeur ajoutée de la production des administrations publiques. Elles s’élèvent en 2013, selon Eurostat, à 22 % du PIB, loin par conséquent des 57 % constamment affichés.

Ce que les statistiques comptables désignent sous le vocable de dépenses publiques regroupe dans les faits deux ensembles de nature très différente : le coût de production de services d’intérêt général, et les transferts de ressources qui constituent la part la plus importante. L’un comme l’autre de ces deux ensembles sont significatifs de choix de société.

Les transferts sont des sommes qui sont prélevées pour être immédiatement redistribuées aux ménages ou aux entreprises. On y trouve principalement les retraites et les prestations sociales (24,4 points de PIB, soit près de la moitié de la dépense publique), mais aussi toutes sortes de subventions aux ménages, aux entreprises ou bien encore aux institutions internationales. Ils sont le résultat de la volonté collective d’assurer la protection sociale et de réduire les inégalités.

Le choix politique entre une offre d’équipements et de services publics d’un côté ou la production marchande et la consommation privée de l’autre influe aussi sur le niveau des dépenses publiques. Il n’y a guère de débat sur le recours à la puissance publique pour assumer les missions dites « régaliennes » (la défense nationale, la sécurité et l’ordre public, la justice), mais le choix de recourir au service public pour l’hôpital, l’éducation, la culture, est éminemment politique.

Des comparaisons internationales en trompe l’œil

Les comparaisons internationales sont à manipuler avec précaution, compte tenu de la diversité des conventions comptables et des imprécisions de mesure qui peuvent expliquer plusieurs points d’écart entre les taux affichés. Mais elles font apparaître que la France a, effectivement, dans l’Union européenne, un montant total de dépenses publiques parmi les plus élevés, avec le Danemark et la Finlande. Les dépenses de production des services publics y sont certes un peu supérieures à la moyenne européenne, mais restent du même ordre de grandeur que celles de plusieurs autres pays, comme le Royaume Uni. Ce sont les dépenses de transfert qui hissent la France au niveau le plus élevé. Ce sont elles qui ont fortement augmenté au cours des 35 dernières années, comme le montre un récent rapport de France-Stratégie, tandis que les coûts de production des services publics sont restés pratiquement stables.

Ces comparaisons montrent tout simplement que, dans certains domaines, des pays ont opté pour une réponse collective donc moins inégalitaire aux besoins sociaux, quand d’autres laissent faire le marché et les consommateurs individuels, s’ils ont les moyens de payer.

Le plus gros écart observé entre la France et ses voisins provient du système des retraites : il prend en France la forme d’un service public alors qu’il relève souvent ailleurs de régimes faisant appel aux assurances privées. Ce que les salariés britanniques ou allemands ne paient pas en cotisations et ne reçoivent pas en prestations, ils le versent et le reçoivent sous forme d’épargne individuelle. Le financement collectif des retraites crée à lui seul un écart de 4,4 points de PIB entre la France et l’Allemagne. Mais si l’on ajoute les systèmes privés, l’écart n’est plus que de 1 point, ce qui s’explique largement par les facteurs démographiques.

Autre exemple, le coût de la scolarisation pour les ménages du Royaume Uni est plus élevé que la moyenne européenne, parce que l’école y est moins financée par l’impôt qu’ailleurs. Mais à l’inverse, le système de santé britannique, gratuit, est largement financé par la collectivité.

Avec 1,1 point de PIB de plus que ses partenaires, la France consacre un effort supérieur à la moyenne pour les dépenses d’éducation. Mais cette différence s’explique par notre forte natalité. En réalité, nous dépensons en valeur absolue moins par élève que nos voisins.

Notre administration des services publics (les services généraux) représente 5,9 points de PIB, soit un point de moins que la moyenne européenne : il est donc illusoire et excessif de penser et de dire que l’on peut tout attendre de la réduction du « train de vie de l’Etat ».

L’écart observé avec les autres pays résulte donc de facteurs démographiques et surtout de l’importance des régimes publics de retraite.

Pour une dépense publique efficace et efficiente

La dépense publique joue un rôle majeur dans la réduction des inégalités et donc dans la cohésion sociale. D’après l’INSEE (France, portrait social 2014) les 20 % les plus riches ont en 2013 8,2 fois plus de revenus primaires que les 20 % les plus pauvres. La fiscalité directe, les cotisations et prestations réduisent l’écart à 4,1, c’est-à-dire qu’il est divisé par deux. Les inégalités se sont accrues entre 2007 et 2013, mais la France demeure un des pays de l’OCDE où l’effet de réduction des inégalités par le prélèvement et la redistribution est le plus puissant.

La croissance des besoins en matière d’éducation et de santé, le soin aux personnes âgées ou dépendantes, la transition énergétique, demandent et demanderont un accroissement des dépenses d’investissement et de fonctionnement. La question est alors de savoir si l’intervention publique peut, dans ces domaines, être non seulement plus juste, mais aussi plus efficace que le marché. Nous en sommes convaincus.

La comparaison des dépenses de santé en France et aux USA est à cet égard un exemple éclairant. Le total des dépenses de santé par habitant est plus élevé aux USA qu’en France. Mais l’état sanitaire de la population et l’espérance de vie en bonne santé sont meilleurs de ce côté-ci de l’Atlantique. Le fait que le financement collectif soit de 75% en France contre un peu moins de 50% aux USA n’est pas étranger à ce résultat.

Cela ne signifie pas que l’on ne doive pas chercher à faire le meilleur usage possible de l’argent public. Là se trouvent les vraies questions. Comment améliorer l’efficacité de la dépense, de façon à rapprocher le plus possible les résultats obtenus des objectifs poursuivis ? Comment la rendre plus efficiente, en combinant le mieux possible les moyens nécessaires à sa mise en œuvre ?

S’agissant de l’efficacité il est légitime, par exemple, de s’interroger sur l’organisation et le fonctionnement de notre système éducatif, lorsque l’on constate qu’en dépit des efforts, l’égalité des chances s’est fortement dégradée dans ce domaine. Il est de même normal de se demander si l’articulation des divers instruments de la politique du logement est bien celle qui permet le mieux d’assurer l’accès de tous à un logement décent. Ce type de question peut être posé dans tous les domaines.

Quant à l’efficience, on peut dépenser trop par rapport au service rendu. Des économies sont possibles. Dans plusieurs domaines les services publics ont déjà su améliorer leurs performances. On peut faire appel à la capacité d’innovation et à l’imagination des fonctionnaires pour progresser davantage. On pourrait par exemple réduire le coût d’administration des équipements collectifs, supprimer les compétences qui font doublon au niveau local, réviser les modalités de la commande publique, gagner sur le prix et la quantité de médicaments consommés.

Oui, on peut certainement mieux faire à moyens constants. Oui, on peut réaliser des économies sans dégrader le service public. Il y a encore et toujours beaucoup à faire, avec le concours de tous et sans stigmatiser personne, pour améliorer l’efficacité et l’efficience de la dépense publique en France.

Mais ne nous trompons pas d’échelle : diminuer rapidement et massivement le montant des dépenses publiques ne peut se faire qu’en supprimant des services collectifs ou en diminuant des allocations ou des pensions allouées à des personnes parmi les plus défavorisées. Les partisans de cette thèse devraient l’exposer jusqu’au bout.

De plus, il est désormais prouvé (le FMI vient d’ailleurs de l’admettre) que les mesures de restriction budgétaire ont un effet négatif sur la croissance.

Outre l’impact qu’une telle politique aurait sur la croissance, elle serait une remise en cause profonde de notre modèle social, et donc du consensus républicain. Les choix faits en démocratie en matière de prélèvements et de transferts peuvent bien entendu faire l’objet de débats, mais il est absurde et trompeur de faire de la réduction du rapport des dépenses publiques globales au produit national un objectif central de l’action publique.

 

Pour l’association « Services publics »

Chantal JOURDAN & Pierre DEBLOCK

<ass.servicespublics@orange.fr>