Tableau de bord de l’emploi public

Blog de J Fournier

Tableau de bord de l’emploi public

France stratégie vient de publier une étude très intéressante intitulée « Tableau de bord de l’emploi public, situation de la France et comparaisons internationales ».

Sans fausse modestie je crois avoir été pour quelque chose à l’origine de cette publication, qui actualise les données d’une version précédente publiée en 2010 par le centre d’analyse stratégique. C’est à la suite d’une rencontre que j’ai eue  avec Jean Pisani-Ferry, alors Haut-commissaire, en octobre 2015, au cours de laquelle j’en avais souligné l’intérêt, que le principe de cette mise à jour a été décidé. Une première mouture en a été établie fin 2016. Mais il aura fallu attendre décembre 2017 pour qu’elle paraisse enfin. Elle a été signalée, sans plus, par la presse économique. Il ne faut pas s’en étonner, car elle ouvre, sur plusieurs points, des perspectives qui ne sont pas totalement en phase avec  la pensée dominante.

Le principal intérêt de ce travail est la comparaison qu’il établit, systématiquement, entre les données françaises et celles des autres pays de l’OCDE (19 au total). On peut ainsi sur tous les sujets connaître le placement de la France, en tête ou en queue, en moyenne haute ou basse ou en position dite intermédiaire, dans la cohorte des nations développées. L’étude porte d’une part sur les emplois, d’autre part sur les dépenses. Elle dégage ainsi, pour chaque pays et sur chaque sujet, ce qu’elle appelle des taux d’administration (nombre d’emplois publics rapporté à la population) et des taux de socialisation (volume des dépenses publiques rapportées au PIB). C’est sur le premier point qu’elle est à mon avis la plus intéressante, car elle apporte à son propos nombre de données inédites alors que le second point est plus souvent exploré.

L’étude présente une vue d’ensemble, puis des analyses portant sur trois fonctions : éducation, santé et action sociale, protection sociale. Je n’en commenterai aujourd’hui que la partie générale, me réservant de revenir très bientôt sur la partie éducation, en liaison avec les réflexions que nous menons sur ce sujet dans le cadre d’un livre en préparation du Ciriec France.

La conclusion principale, fort utile à connaître en cette période de débat sur le nombre des fonctionnaire, est que la France est un pays plus socialisé qu’administré. Le volume total de ses dépenses publiques la place presqu’en tête des comparaisons internationales. En revanche le nombre et le coût de ses emplois publics ne la situent pas dans une zone atypique.

 

1 – Taux d’administration : l’emploi public et son coût dans les différents pays

S’agissant des emplois publics ou à financement public et de la charge qu’ils représentent pour la nation l’étude prend en compte trois composantes de l’emploi public.

La première composante est celle des emplois publics proprement dits, pour lesquels la France affiche en 2015 un taux d’administration de 88,5 emplois pour 1000 habitants. Le taux varie de 39,5 pour 1000 au Japon à  158,8 pour 1000 en Norvège. Comme cela ressortait déjà des études précédentes, la France se situe en « moyenne haute », en 6ème position, devant le Royaume Uni (79,4), mais  nettement derrière les pays nordiques et après le Canada.

Les dépenses correspondant à cette première composante, c a d les dépenses de « rémunérations  publiques » dans la comptabilité nationale, s’inscrivent assez logiquement dans la même zone. La France est ici en 4ème position, avec 12,9% du produit national, contre 16,1% au Danemark, 14,8% en Norvège, et à un niveau très voisin de celui que l’on trouve au Canada (12,6) en Belgique (12,5), ou en Suède (12,5).

Il est à noter cependant que l’effet volume (nombre des fonctionnaires) est ici atténué par un effet prix : le montant de la rémunération des agents publics n’est pas particulièrement élevé  en France.Il se situe à  la moyenne internationale.

La seconde composante est celle des emplois des services sous-traités par l’administration publique. Il s’agit des activités externalisées dont les prestations sont assurées par des entreprises privées pour le compte des administrations. Ce sont des emplois privés sous financement public. Entrent par exemple dans cette catégorie les employés d’une entreprise privée chargée de l’enlèvement des ordures ménagères ou de l’entretien des locaux administratifs.

La sous traitance est beaucoup moins  développée en France que dans les autres pays de l’échantillon. On la mesure par le volume des consommations intermédiaires des administrations rapporté au produit national. Avec 5,1 % du PIB en 2015 la France se situe ici au 13ème rang, derrière le Royaume Uni ( 8,8%) et beaucoup d’autres pays dont l’Allemagne et les Etats unis.

La troisième composante  est celle des professionnels du secteur privé dont l’activité est en fait rémunérée par la collectivité, laquelle prend en charge en tout ou en partie le coût des prestations qu’ils fournissent à la population.  Ce sont les  les « transferts sociaux en nature », au  sens de la comptabilité nationale. On les rencontre notamment dans le secteur de la santé (médecins libéraux, cliniques privées).

Cette forme d’intervention publique est  importante dans les  pays du centre de l’Europe, notamment en Allemagne où elle représente 8,3% du PIB en 2015, ce que l’on oublie trop souvent. Elle est également significative en France qui se situe ici, avec  6% du PIB, derrière les Pays bas , la Belgique, l’Allemagne et le Japon,  au 5ème rang de l’échantillon .

Si l’on prend en considération l’ensemble de ces trois composantes on arrive à un total de 24  % qui situe la France en 6ème position,  derrière la Finlande (27,5), le Danemark, les Pays bas, la Belgique et la Suède.Le Canada est à 22,2, l’Allemagne et le Royaume uni sont à 20,4,

Que retenir de cette avalanche de chiffres?

On voit bien que la diversité des formes d’intervention publique et des choix que font les différents pays en fonction de leurs traditions nationales conduit à des analyses complexes et  interdit de résumer la situation à coup d’affirmations tranchantes.

Une conclusion ressort cependant  : la France n’a pas, par rapport aux autres pays,  un niveau d’administration démesuré. Elle se situe toujours en moyenne haute, dans le peloton de  tête, plus ou moins en avant selon l’indicateur choisi, mais elle ne sort jamais des clous. Les pays scandinaves, ceux de l’Europe de l’ouest, le Canada, sont devant elle ou dans la même zone du peloton.

 

2 – Taux de socialisation : les dépenses publiques et leur répartition entre fonctionnement  et transferts

Le tableau vu sous cet angle est très différent : la France est effectivement championne du monde, ou presque, pour le montant des prestations sociales en espèces et pour le total des dépenses publiques.

L’étude de France stratégie n’est pas centrée sur ce sujet mais les indications qu’elle donne au passage font bien ressortir une constatation fondamentale : l’importance qu’ont dans notre pays, par rapport aux dépenses de fonctionnement des administrations publiques, les transferts monétaires à caractère social ( les prestations sociales  en direction des familles , des malades, des chômeurs, des personnes âgées) ou économiques (les aides aux entreprises).

La France vient ainsi, toujours en 2015, en 2ème position pour la dépense publique totale (57% contre 57,1 en Finlande) ainsi que  pour le montant des prestations sociales en espèces (20% contre 20,3 en Italie).

Il s’agit d’un choix de société, que l’on peut bien entendu contester, mais dont il faut bien voir l’origine et la consistance.

En matière de retraites , la France a fait le choix, plus que dans d’autres pays, notamment le Royaume uni, le Canada, les Etats Unis, d’instaurer des régimes  à caractère obligatoire. Là où ailleurs on fait plus souvent appel à l’assurance privée, les régimes de protection sociale présentent  en France un caractère obligatoire.Leurs ressources comme leurs dépenses entrent dans les catégories des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques, alors qu’ailleurs ils sont plus  souvent comptabilisés comme des dépenses privées.

Dans le domaine de la protection sociale, la préférence donnée à la socialisation par rapport à l’ administration  apparait clairement à la lecture du chapitre 4 de l’étude, qui est consacré à cette fonction.Les pays nordiques ont une conception active de la protection sociaux : le nombre des travailleurs sociaux qui viennent sur le terrain aider les familles ou les personnes âgées y est beaucoup plus élevé qu’en France (9 emplois publics pour 1000 habitants en France, contre 41 au Danemark, 37 en Suède et 35 en Finlande).Les prestations en espèce versées dans ces trois pays, bien qu’également de niveau élevé, sont en revanche inférieurs à celles existant en France.

Ces données  sont utiles à connaître. Elles confirment les informations venant d’autres sources qui toutes font apparaitre un fait que les études sérieuses relèvent depuis longtemps mais que les medias continuent à ignorer. Le niveau élevé des dépenses publiques en France, le fameux 57% ( ramené à 56,2 en 2016) que brandissent tous les commentateurs, vient de l’importance qu’y ont les transferts, en direction des particuliers ou des entreprises, et non du volume des dépenses de fonctionnement  des administrations publiques. La distinction faite par la présente étude entre taux d’administration et taux de socialisation illustre une nouvelle fois, et d’une manière parlante, cette constatation.

 

3 – Emplois et dépenses par fonctions et par niveaux 

Au delà de cette approche quantitative globale, l’étude de France Stratégie fait apparaître un certain nombre de caractéristiques de l’emploi public en France qui méritent d’être prises en compte par les décideurs.

S’agissant de la répartition par fonctions, l’Etat français nous est dépeint comme «généraliste ».

Il aurait tendance à mettre de l’argent d’une manière égale un peu partout, sans dégager de priorités. Par rapport aux autres pays il privilègierait les fonctions d’administration générale ( services généraux, ordre et sécurité, défense), par rapport aux fonctions spécialisées (santé ou éducation) où la France se retrouve en position médiane. A l’intérieur de chaque fonction, la France se caractériserait souvent par une proportion supérieure à la moyenne des emplois à caractère administratif par rapport aux emplois de spécialistes. Dans l’éducation, la composante administrative, comparée à la composante enseignante, est ainsi plus forte qu’ailleurs.  Ces indications sont intéressantes mais à consolider. Plus que le débat fastidieux sur les effectifs globaux, elles pourraient alimenter des échanges constructifs sur les politiques à mener dans le domaine des fonctions collectives

S’agissant de la répartition par niveaux, l’Etat français est parmi les plus centralisés, mais un mouvement de décentralisation y est en cours.

Les comparaisons sur ce terrain sont difficiles à faire compte tenu des différences qui existent dans les institutions. Dans les modèles de type fédéral la plus grande partie des emplois se situent au niveau des Etats fédérés ou des régions autonomes (USA, Espagne, Belgique, Canada) . Par ailleurs l’organisation française de la sécurité sociale, au titre de laquelle sont classés 23% des emplois (notamment hospitaliers), n’a pas son équivalent ailleurs.

Si l’on agrège d’un côté les emplois de  l’Etat et des administrations de  Sécurité sociale, de l’autre les emplois des Etats fédérés et des collectivités territoriales, on constate que la part de l’échelon décentralisé (28% du total) est plus faible en France que dans la grande majorité des autres pays. Les pays  plus centralisés (Grèce, Irlande, Luxembourg et Portugal) ne sont au demeurant pas les plus représentatifs. La part des emplois locaux est supérieure à 50% dans 11 pays sur 19.

On constate cependant en France sur dix ans, entre 2005 et 2015, une évolution notable dans le sens de la décentralisation, se traduisant par une diminution de 6,6 points, la plus forte dans les pays étudiés, du taux d’administration au niveau de l’Etat. Cette évolution s’accompagne d’une légère diminution des effectifs puisque, dans le même temps le taux d’administration au niveau local n’augmente que de 3,1 points.

Contrairement à ce que l’on dit souvent la diminution des effectifs au niveau de l’Etat n’a donc été que partiellement compensée par leur augmentation au niveau des collectivités territoriales.

 

J’arrête ici mon commentaire. L’étude de France-Stratégie est publiée au bon moment puisque le gouvernement vient d’engager une nouvelle démarche de réflexion sur l’avenir de l’action publique. Après la RGPP (revue générale des dépenses publiques) sarkozienne, puis la MAP (modernisation de l’action publique) hollandaise, voici la macronienne  « Action publique 2022 » dont les premiers pas devraient se dessiner bientôt. Souhaitons qu’elle prenne en compte les données que lui fournit ce tableau de bord de l’emploi public. Souhaitons aussi que France Stratégie prenne le soin d’approfondir et d’actualiser  régulièrement ce document fort utile.